教育中介机构工作委员会法律总顾问
北京大学法学院教授
周俊业

各位领导，各位代表：
　　大家好！
　　首先向在第一线从事自费出国留学服务工作并取得巨大成绩的同志们表示衷心的感谢和敬意！借此机会，预祝大家春节快乐，健康平安幸福！
　　教育中介机构工作委员会（以下简称：中介工委）成立以来，做了很多工作，其中最重要的一项工作就是起草制订了《自费出国留学中介服务行业规范》。《行业规范》的制订得到了有关部门领导、成员单位的大力支持和帮助，它凝聚了留学服务全行业和专家组同志们的心血，是大家智慧的结晶！《行业规范》共设8章，40条，其制定背景、重要意义、指导思想、制定的原则、结构、内容的安排、语言文字的表达、规范的贯彻实施等，都涉及到法律及其他方方面面的问题。在此，我就《行业规范》中的几个法律问题与大家进行交流。
　　一、 中介工委的合法性、职能和主要任务
　　首先，《行业规范》的总则界定了中介工委的合法性、职能和主要任务。中介工委的合法性，是我们制定、贯彻、执行规范的基础和前提，中介工委是根据《社会团体的等级管理办法》和《社会团体分支机构、代表机构的登记办法》依法设立的，它的名称叫“工作委员会”，这也是有法律依据的，根据《社会团体分支机构、代表机构管理办法》第二条规定：社会团体根据开展活动的需要，依据业务范围的划分，或者是会员组成的特点，设立的专门从事该社会团体某项业务活动的机构，可以叫专业委员会也可以叫工作委员会。所以我们是根据《登记办法》第二条确定的名字叫“工作委员会”。因此中介工委的成立，包括名称都是合法有据的。
　　中介工委的职能和主要任务的确定，是根据《章程》和向有关部门的申请报告及主管部门的批示。同时也广泛的吸取了中央各个部委有关社团管理的有利经验。中介工委的主要职能是：研究教育服务理论与教育中介规范；开展政策调研与学术交流活动；为教育行政部门决策提供咨询服务，为教育中介服务机构提供政策法规、发展导向的咨询服务；协调、沟通行政部门、教育中介服务机构和其它行业组织之间的关系，维护消费者和服务机构的合法权益；开展教育中介服务机构资质审核与服务质量评估等业务；为从业人员提供资格认证与业务培训；构建在线网络交流平台；编辑、印发相关书刊和信息资料；依法举办相关实体机构，从事相关社会服务活动；开展符合本会宗旨的其它活动。
　　中介工委的业务范围中最重要的一项就是制定行业规范，行业自律的标准。中介工委成立后，把《行业规范》作为最重要的事情来做，因为行业规范对于任何一个行业、任何一个部门都至关重要。任何行业的规范关系到人民的生命安全、切身利益、社会的公平、公正、正义以及社会的稳定和谐发展。对于我们自费出国留学中介行业，规范的制定关系到我们行业的健康有序的发展，在这方面大家都会有非常深刻的体会和理解，因此，可以说《行业规范》的制定出台是为了适应自费出国留学服务行业发展需要。
　　二、 从法律的角度谈《行业规范》
　　《行业规范》是指自费出国留学服务机构及其工作人员，在从事本行业活动时，必须遵守和依据的，具有法律意义和约束力的管理规则和行为准则，也是我们自费出国留学服务机构制定自身的规章制度、守则以及工作流程等的重要依据。
　　行业规范是行业成员共同的意志和意愿的体现；行业规范也是成员单位依法运行的基础和依据；行业规范是国家、社会、业务主管部门对行业进行检查、监督和指导的重要手段和依据；行业规范也是国家、社会、群众包括海外、国外了解留学服务行业的重要窗口；行业规范实际上是我们行业内部进行有效管理的重要手段。从法律的角度来讲，行业规范就是我们行业内部的小法，但是我们这个小法的内容是以国家的大法作为依据，是和国家的大法相一致的，小法是根据我们本行业的特点和实际需求，有针对性地对国家大法的一种细化和量化，体现了大法对本行业的规范、指导、预测、评价、惩戒和教育的功能。它可以有效地防范自身的违规、违纪给我们带来的风险和后果，法律能治国、治校，在一个行业里面进行治理，关键是由法律的功能决定的。
　　通常法律的功能有五个方面：
　　（一）指导和规范功能。有了行业规范以后，我们就知道什么事情可以做，什么事情不能做，什么事情必须做，也就有了可以提供相关指导的依据。
　　（二）预测功能。有了行业规范之后，我们就可以知道，我们这个行为的结果、后果是什么，按照这样做是什么结果，不按照这样做是什么结果，这样可以进行事前预测。
　　（三）评价功能。做的好或是不好，用什么来评价？将来的评审、评估对留学中介服务机构的业绩的检查，以什么作为标准？就是以行为规范为参考标准，所以它是具有评价功能的。
　　（四）惩戒功能。规范的维护，在某些时候还需要惩戒。违规、违法、违纪之后，要按照国家的法律，要按照行业规范进行处理，但是涉及到国家，如行政处罚、民事上的责任，甚至于有些要负担刑事责任的。
　　（五）教育功能。当然法律不完全是惩戒功能，更重要的是它的教育功能。我们通过贯彻规范，其本身是对本行业及内部成员的有益教育活动，工作当中出现问题，总结经验教训，这些都是一个教育的过程。行业规范本身是体现了法律的这些功能，当然功能和作用是不一样的，功能必须在一定的条件下才能发挥它的作用，所以一定要在这方面确立很好的行业规范和提高履行行业规范行业意识。
　　我们把依法、合法作为行业规范制定的基本原则。我们的行业规范在内容上涉及到宪法、民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等七大法律领域。在制定过程当中我们查阅了大量的法律法规，其中也包括行政业务主管部门的法律法规，还有教育、公安、工商、海关、税务、服务等，因此行业规范在每一条、每一个内容上都体现了我们现行法律法规的一些刚性要求，在内容上体现了国家的法律体系，行业规范在内容上体现了国家的法律体系及法律依据。
　　三、 特许行业
　　大家都知道留学中介服务行业是特许行业。在法律上讲特许行业是指这个行业要经过特别的许可，通俗的说就是要经过行政审批。而行政许可法出台的过程是非常负责的。
　　现举例说明。比如，在河南讨论的时候，河南的馒头办就提出是否要特批，有人说需要，有人则说不需要。因为馒头关系到老百姓的一日三餐，关系到生命安全所以需要特批；在北京讨论的时候，说模特要不要特批。有人说需要，有人则持否定观点。因为模特这个行业很容易低俗化，影响精神文明建设，需要审批和持证上岗；还有人提出保姆要不要特批，因为这个事情关系到祖国花朵的健康成长，所以这个也要特批。
　　综上所述，集中到三方面的问题必须要经过审批。
　　（一）国家要控制危险的项目。比如涉及到国家安全、公共安全、经济安全、环境安全和人民财产安全，涉及到这些安全的重大问题时，国家要控制危险，就必须要经过国家的特别审批，而且这些项目很多都要涉及到行业中人员的资质和组织的资质，以及设备、技能、信誉，有些甚至要经过检测、测验、检疫等等，最后才能做出审批决定。
　　（二）国家的资源配置。国家的一些稀缺的资源不能够通过市场的自由竞争来进行调节，必须由国家进行资源的合理配置以保证发展。这类项目要经过审批，比如资源开发、矿产开发等等。
　　（三）国家需要对行业提供特殊的信誉保证。涉及到公共服务的行业，需要特殊的信誉、特殊的技能和特殊的资质，对该行业需要有特殊的要求才能够更好地为社会提供服务。对这类行业审批之后，就等于国家对这类行业提供了信誉的担保。
　　因而，某些服务行业需要国家为其提供特殊的信誉保证。在座的留学中介机构负责人要知道，留学服务行业是有国家为我们提供了信誉的担保，所以从事留学中介服务行业的责任很重，要感觉到身上的重担，这也是我们和非法中介机构的根本区别所在。我们从事的行业是有国家的信誉担保的，是具备有特殊的信誉、特殊的技能、特殊的资质的。从法律的角度考虑，那些没有国家提供信誉担保的中介应该从这个市场上清除出去。对从业人员自身而言，如果不能保持良好的信誉，丧失信誉后也必须及时退出这个市场。现在已经进入了品牌竞争的时代，信誉问题、服务质量问题需要引起我们的特别重视和注意。特许经营是一个非常大的问题，作为一个特许行业的从业人员，我们要有自豪感和荣誉感，要充分发挥我们的作用，向国家、向人民交出一份非常满意的答卷。
　　四、 跨地区经营
　　跨省（域）经营是大家比较关心的问题。众所周知在2004年7月1日，《行政许可法》公布之前，即在2004年5月19日，国务院发布了“第三批取消和调整行政审批项目”的决定。其中取消了行政审批的目录385项，涉及教育部的内容有13项，包括自费出国留学中介服务机构跨省开展业务活动的审批，也就是说跨省经营不需要再审批了。
　　如何从法律的角度理解这样的一个通知？其全文中有三个非常关键的提法：一要调整落实，二要加强后续的监督管理，三要以贯彻《行政许可法》为契机。
　　贯彻落实这个通知，首先要肯定这个通知是有积极意义的。其发布的背景包括两个方面：
　　（一）外部的国际背景
　　中国加入了世贸组织，世贸法的一个基本要求就是政府要按照市场经济的规律来做事，尽量减少和限制政府的行政行为和行政权力。这是加入世贸之后的国际背景。
　　（二）内部的国内的背景
　　在2000年以后，国家加大了反腐的力度，从2000年以后陆续揭发了一些贪污、腐败的问题。其中有相当一部分是利用审批来进行的，所以国家从2000年开始，在行政审批方面开始进行改革。这个改革主要就是从源头上，从审批这个环节上来解决反腐败的问题。
　　从国际、国内的这样一个大环境来考虑，国务院的这个通知是有积极意义的，所以我们必须要认真调整和落实。但是我们必须要注意到它的第二句话就是“要加强后续的监督管理”，也就是说跨省经营可以，但是不管不行，而且还要加大这方面的管理的力度。在1999年发布的《关于自费出国留学中介服务机构管理规定》（以下简称《通知》）第七条规定中“中介服务机构的业务活动应该在本地区进行，开展跨省、自治区、直辖市的业务活动需要经过教育部、工商管理总局、公安部批准”。从1999年的《通知》来看，没有禁止跨省经营，只是说“要批准”。现在有了国务院的这样的一个通知后，还要不要批准？从法律上考虑，首先政策性的放宽不等于管理上的放松。《通知》中说“不需要审批”是指对“资质”不需要审批，如中介机构跨省经营不需要对该机构的资质、资格进行审批，并不等于说该机构就可以随便的、任意的、随意地到哪里经营，因为有一个后续的监督管理问题。从法律的角度看，任何一项权利都不是绝对的，不是没有限制的，包括宪法性质的权利。宪法第三十五条规定“中华人民共和国的公民有言论、出版、集会、结社、游行示威的自由。”这是宪法性的权利，如果要随便游行可以吗？答案是不行的，游行是需要经过公安部门的登记、审核和批准。宪法性的权利都是有条件的，对跨省经营不是没有条件的，在这方面需要加强后续的管理。
　　《行政许可法》专门设立了一章，即第六章“监督、检查”，其中都是涉及到跨省经营的，不仅仅是我们留学服务行业，其他行业也都有跨省经营的问题存在。期中有几个问题涉及到留学中介行业，都需要进行很好地研究。比如，要对它的业务行为进行监督、检查，而且要记录在案。中介机构到其他地方去经营，管理部门都不知道你跑哪里去了，让管理部门如何去检查、监督呢？这样无法做到监督管理。对一些违法经营的行为，群众可以进行举报，去哪里举报？这些事情都需要具体进行梳理。在《行政处罚法》里面规定了机构的违法、违纪是要在违法、违纪的那个地方进行处理。跨省经营是一个很严肃的问题，所以我们必须要在这个问题上认真的研究和处理。这个问题不是我们教育部门一家可以做成的，还涉及到公安、工商及许多的部门。
　　最近有一个单位跟我反映他们侵权的问题，在诉诸法律形式，去法院起诉时遇到了一个问题，这个单位没有进行合法登记。找到教育部门，教育部门查无登记，无法进行管理；找到工商部门，工商部门也没有进行这样的登记，他们也没法管；找到公安部门，公安给出的答复是“它是公开在那儿挂牌，但也不能说它是诈骗”，因而也无法管理。处在这样的状况下，我们对监管的问题应该做认真的、深度的研究，这就涉及到《通知》讲的第三句话“以贯彻实施《行政许可法》为契机，要更新管理理念，创新管理形式，提高管理能力和水平。”抓住解决这些问题为契机，除按照《行政许可法》里“监督管理”和《行政处罚法》里“关于行政处罚的有关规定”来做，更重要的是在新的形势下我们怎么能够更新管理理念，创新管理模式，提高我们的管理水平，这些是问题的关键。解决这个问题的思路到哪里去找？刚才王庆林会长讲话的时候也讲到了留学服务行业的工作要从科学发展观的高度做，所以解决这样一个问题也必须站到科学发展观这样一个高度上。我们可以对胡锦涛同志讲的科学发展观的很简短的话语来进行理解，胡锦涛同志说“科学发展观第一要义是发展”，我们一切的工作，贯彻我们的《行业规范》目的是为了发展，为了更好的发展，为了更健康、有序的发展，核心是为人民服务，为国家人才强国战略服务，所以必须从这样的高度来看待留学中介机构的工作。他还讲到“基本要求是全面协调可持续”，因留学中介服务行业涉及到方方面面的关系，必须要全面协调，不仅是协调我们行业内部、成员内部和外部各个方面的关系，而且涉及到和公安、工商、税务等很多方面，包括和境外的一些机构的协调。解决问题的根本方法是统筹兼顾，我们强烈希望和呼唤公安、工商等部门一起共商后续的监督管理的办法，使跨省经营能够做到有法可依，从而净化留学中介服务市场，使自费出国留学的这个行业真正能够走上一个法制化的轨道。
　　五、 从业人员
　　从业人员的内容是在第二章中讲到的。为什么讲从业人员？因为人是第一要素。我们就是想通过贯彻执行行业的规范，来建立一支专业化、职业化、高水平、具有活力的一支队伍。当然这部分涉及到我们人员的从业资格、准入的条件、考核、评审、禁止行为等等内容。在这方面我们也参考了大量的法律法规文件，包括人事部门的“关于国家公务员”的一些规定，我们都将文件的有关内容吸收进去了。
　　在人才队伍建设方面，更重要的是要通过规范的实施提高留学中介服务队伍整体的素质，使我们的队伍能够建立起以诚信、忠诚、文明、守法为核心的职业道德，形成这样的职业道德是需要用精心培育的。通过规范的贯彻实施来提高全体成员的职业道德的素质，使他们真正能够感受到这个职业的特殊性和肩上的重担，从而激发从业人员的执业责任感、荣誉感、自豪感，充分体现从业人员的道德风貌，在社会上树立起良好的形象，这也就是刚才王会长讲的“要创品牌”中的重要内涵。
　　六、 信息问题
　　第三章内容专门就信息问题来做了一些规定。信息问题主要是根据2007年4月5日国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，依据该条例的有关规定在规范中做了体现，问题的中心就是要解决信息不对称。因为这个问题涉及到留学服务行业的诚信，涉及到服务对象的切身利益，只有信息对称了，我们的服务对象才能够充分的享有下述的权利。
　　（一）知情权
　　有了充分的知情权才能实现他们的选择权，好的机构才会被选择，这就能在市场竞争当中促使大家奋力创品牌，提供更好的服务。
　　（二）监督权
　　留学中介的规范、操作规程，一切都应是公开的、阳光的，只有这样群众才可以对我们实施有效的监督。
　　（三）索赔权
　　在现代社会，大家法制观念越来越强的情况下，如果留学中介机构的服务不周，工作当中有疏漏，给服务对象造成了损失，他们就享有索赔权。解决不对称的问题其中最重要的就是要保证服务对象的权力的充分享受。第十六条就特别强调要“主动、诚信地公开我们的信息”。
　　信息权的问题是世界上公认的人权的一个基本权利，这个权利在各国都被看得很重，把知情权看作是基本人权之一。早在1946年，联合国大会通过的“第59号文件”，当中就宣布“知情权”也叫“信息权”，为基本人权之一。信息对称的问题原本是经济学界的一个经济问题，是在上个世纪七十年代经济发展过程中出现的。在买方和卖方进行交易的时候，卖方常常掌握绝对的信息，买方有的时候信息相对来说会不对称，甚至由于卖方发布一些虚假信息给买方造成了损失。这就越来越引起人们的重视，要求信息的公开并且把它作为基本人权之一提到社会上来。因此贯彻《行业规范》的时候，要着力解决好信息不对称的问题。
　　七、 服务程序
　　服务程序是第四章的问题。留学中介服务行业的全部工作的落脚点最后落在“服务”上。国家、社会、群众参照我们提供的服务做出满意或不满意的评价。可见服务是非常重要的，服务程序也在《行业规范》里强调的比较多。从法律的角度要解读服务的方法、方式、步骤和措施，包括从服务的开始到服务终结的全过程，都要求留学中介机构提供的服务做到链条式的、无缝隙的、全方位的服务。
　　服务的程序、环节涉及到很多方面，最重要是需要我们在座的各位领导应该注意两点：
　　（一）规范合同
　　我们所有的环节，包括和国外的机构、各当事人、其他相关单位之间的权利和义务是需要用合同进行规范和链接的。需要从业人员在实践中摸索一些经验，要重视合同，要学会审查合同，要为合同把关。这个把关不仅仅是政策法律的把关，也包括语言文字的把关。在实践当中，合同中除了在主体资格、权利义务、合约条件等等方面做出规定以外，常常在文字里出问题，希望大家注意文字上的问题，特别是留学服务合同牵扯到涉外的内容和事项。合同中的文字和数字以及符号都需要仔细的审查，制定好合同可以预防可能出现别的很多问题，所以要严格把关。
　　（二）处理问题
　　学习了《合同法》之后，你能知道出现问题后如何处理。因为同样的问题懂法的处理和不懂法的处理方式就不一样。如，这个合同要到法庭是打有效还是无效，是打程序还是打实体，是用什么方法去解决，是用仲裁，诉讼还是用和解的方法处理。如果不懂法，一个决策可能损失很大。我希望在座的各位领导能够认真地研究法律，认真地研究《合同法》。
　　同时，我们还需注重服务，抓管理。抓管理，落实到要用制度来管人，用制度来管事，从而形成一个良性循环。我们的工作任务非常重，希望能够无缝隙，形成链条式的管理。总之，对留学中介服务工作要做到认真，要做到万无一失。
　　最后，祝大家工作中再创辉煌，再立新功！
　　谢谢大家！